Das Briefing von c't zur Digitalisierung
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Christian Wölbert
Leitender Redakteur, c’t
cwo@ct.de | | | |
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Bundesdigitalminister Karsten Wildberger hat den "Deutschland-Stack" zur Priorität erklärt: Mit dem Stack mache man den Ländern ein "Angebot" für ein gemeinsames, gut vernetztes System anstelle von "Insellösungen", schreibt Wildbergers Ministerium auf seiner Webseite. Und im Organigramm des Hauses trägt eine ganze Abteilung den Namen "Deutschland-Stack".
Doch welche Komponenten für einen Deutschland-Stack existieren schon, was taugen sie, woran mangelt es? Und sollte der Stack dauerhaft allein vom Bund verantwortet werden? Zu diesen Fragen habe ich Thilak Mahendran interviewt. Als Innovation Lead beim Thinktank Agora Digitale Transformation hat er eine Studie zum Deutschland-Stack mit einer stringenten Analyse und klaren Empfehlungen verfasst.
Das Digitalministerium taucht auch in anderem Zusammenhang in dieser Ausgabe von D.digital auf, denn es will die Microsoft-Office-Alternative openDesk intern testen. Die gesamte Nachricht lesen Sie unten.
Im heutigen Gastbeitrag geht es um eine der zentralen Ursachen für das schwindende Vertrauen in den Staat: Ann Cathrin Riedel erklärt an Beispielen wie der Mütterrente und dem Klimageld, warum politische Versprechen häufig nicht bei den Menschen ankommen und warum die Politik beim Verfassen von Gesetzen stärker mit der Verwaltung zusammenarbeiten sollte.
Wie immer freue ich mich über Feedback und Themen-Tipps an cwo@ct.de.
Herzlichst,
Ihr Christian Wölbert | | | |
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| Interview mit Thilak Mahendran | | | |
"Die Entwicklung des Deutschland-Stacks muss zentral gesteuert werden." | | | |
c’t: Herr Mahendran, Sie haben für Ihre Studie zum Deutschland-Stack rund 130 digitale Lösungen identifiziert, die laut den Betreibern Basiskomponenten für die Verwaltung sein sollen. Wie haben Sie diese Komponenten gefunden?
Thilak Mahendran: Wir haben im Internet über mehrere Wochen nach Basiskomponenten, Basisdiensten und Basisinfrastruktur gesucht. Im Anschluss haben wir Doppelungen entfernt und Verantwortlichkeiten geklärt. Nach meiner Einschätzung haben wir damit eine Abdeckung von mindestens 95 Prozent erreicht. Das reichte für unseren Anspruch, denn wir wollten keine Inventur durchführen, sondern im Großen und Ganzen aufzeigen, wo wir stehen. | | | |
| Über den Interviewpartner | | | |
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| Thilak Mahendran ist Innovation Lead für Digitales Regierungshandeln bei der Agora Digitale Transformation. Seine Studie "Government-as-a-Platform als Leitbild des Deutschland-Stacks" steht auf der Webseite des Thinktanks zur Verfügung. (Foto: Agora Digitale Transformation/Robert Günther) | | | |
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c’t: Gibt es denn kein Verzeichnis solcher Basiskomponenten für die digitale Verwaltung?
Mahendran: Aktuell leider nicht. Dabei ist die Auffindbarkeit sehr wichtig, denn es ist ja der Sinn von Basiskomponenten, dass sie gefunden und eingesetzt werden. Aber immerhin ist eine Erfassung des Ist-Zustandes auch ein Ziel der föderalen Digitalstrategie von Bund und Ländern.
c’t: In Ihrer Studie schreiben Sie, dass zahlreiche der angeblichen Basiskomponenten in Wirklichkeit keine sind. Warum gibt es da häufig Missverständnisse?
Mahendran: Bei Basiskomponenten handelt es sich nach unserer Definition um fachunabhängige Softwarekomponenten, die zentrale Querschnittsfunktionen für digitale Verwaltungsleistungen bereitstellen. Beispiele sind Bezahldienste oder digitale Identitäten. Da muss man das Rad nicht neu erfinden. Allerdings haben politische Akteure häufig abweichende Vorstellungen. Es werden zum Beispiel häufig spezifische Lösungen als Basiskomponente bezeichnet, etwa das Portal GovData. Das sind keine Basiskomponenten, da sie einen fachlichen Auftrag erfüllen.
Von den 130 von uns gefundenen Komponenten bleiben am Ende nur 30 Komponenten übrig, die tatsächlich fachunabhängig sind und die in Onlinedienste eingebunden werden können. | | | |
"Ein Problem ist, dass die Zuständigkeiten sehr zersplittert sind." | | | |
c’t: Könnte man aus diesen 30 Komponenten aus Ihrer Sicht schon jetzt einen gut funktionierenden Deutschland-Stack zusammenstellen?
Mahendran: Im internationalen Vergleich ruhen die meisten solcher Stacks auf drei Säulen: Vertrauensdienste wie digitale Identitäten, Interaktionsdienste wie E-Payment-Lösungen und Datendienste wie Datentransportinfrastrukturen. Diese drei Säulen deckt Deutschland mit den 30 Komponenten im Großen und Ganzen schon ab. Ein größerer Block, der uns fehlt, sind Benachrichtigungssysteme, über die Behörden einfach und zentral SMS, E-Mails oder Briefe versenden können.
Ein Problem ist aber, dass die Zuständigkeiten sehr zersplittert sind. Das führt auch dazu, dass wir bei diesen Komponenten eine stark variierende Qualität haben. Einige weisen nicht die ausreichende Qualität für einen flächendeckenden Einsatz auf. Es ist unfassbar wichtig, ein technisch gutes Angebot auf die Beine zu stellen und Sicherheitskriterien von Anfang an mitzudenken. Denn wenn eine Basiskomponente ausfällt, ist die Wahrscheinlichkeit sehr hoch, dass auch die Onlinedienste ausfallen.
c’t: Können Sie ein Beispiel für mangelnde Qualität nennen?
Mahendran: Unser Ziel war nicht, die Qualität zu bewerten. Aber trotzdem haben wir in Hintergrundgesprächen viele Rückmeldungen aus der Praxis erhalten. Da wurden zum Beispiel die Features der zentralen Statistikkomponente mehrfach bemängelt. Solche Herausforderungen sollte das Bundesdigitalministerium zeitnah angehen.
c’t: Auffällig ist, wie viele Bezahldienste Sie gefunden haben. Woher kommt diese starke Redundanz?
Mahendran: Ursprünglich war es etwas Positives, dass Kommunen und Länder eigenständig gehandelt haben und Lücken gefüllt haben, etwa bei den Bezahldiensten. Es gab damals, als diese Dienste entstanden sind, einfach noch keine übergreifende Strategie. Mittlerweile sind aber durch die Föderalismusreform II der IT-Planungsrat und die Fitko entstanden. Jetzt muss klar sein, dass man Lösungen insbesondere im Payment-Bereich nicht mehrmals erfinden muss. | | | |
"Wir empfehlen, dass mittelfristig der IT-Planungsrat politisch steuert und die Fitko für das Produktmanagement zuständig wird." | | | |
c’t: Sie haben auch die zersplitterten Zuständigkeiten für die Komponenten angesprochen. Halten Sie es für wichtig, dass der Deutschland-Stack künftig von einem einzigen Akteur verantwortet und entwickelt wird?
Mahendran: Wir müssen unterscheiden zwischen Entwicklung und Steuerung. Die Entwicklung kann in unseren Augen auch extern erfolgen und ich bin der Auffassung, dass der Staat nicht alles selbst entwickeln muss. Wir haben einen Markt und wir haben auch tolle Player, die hier aktiv werden wollen.
Wir empfehlen aber ganz klar: Die Entwicklung des Deutschland-Stacks muss zentral gesteuert werden. Das speist sich aus dem wissenschaftlichen Diskurs und den internationalen Erfahrungen. Dieser zentrale Akteur muss zum Beispiel die Roadmaps festlegen, das Anforderungsmanagement betreiben und das Große Ganze im Blick behalten.
c’t: Welcher Akteur sollte diese zentrale Steuerung konkret übernehmen?
Mahendran: Aktuell steuert das Bundesdigitalministerium den Deutschland-Stack. Wenn das so bleibt, benötigen wir allerdings eine Grundgesetzänderung oder eine Anpassung des IT-Staatsvertrags, um den Deutschland-Stack verbindlich vorzugeben. Unsere Gespräche im Hintergrund deuten darauf hin, dass das in der aktuellen Legislaturperiode schwierig wird. Dann bliebe dem Ministerium nur die Möglichkeit, den Stack freiwillig zur Verfügung zu stellen. Dieser Ansatz hat in der Vergangenheit allerdings häufig nicht funktioniert.
Wir empfehlen deshalb, dass mittelfristig der IT-Planungsrat politisch steuert und die Fitko für das Produktmanagement zuständig wird. Wenn das politisch entsprechend flankiert wird, könnte der Stack durch eine Verbindlichkeit besser in der Breite wirksam werden.
Uns ist aber auch klar, dass eine solche interföderale Struktur Zeit benötigt. Deswegen sollte das Bundesdigitalministerium kurzfristig Taktgeber bleiben, alle Beteiligten an einen Tisch bringen und die Komponenten ertüchtigen.
Interview: Christian Wölbert
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Digitalministerium testet openDesk | | | |
Das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS) will das quelloffene Open-Source-Office-Paket openDesk im eigenen Haus testen. "Das BMDS plant zunächst eine Teststellung in Teilen des Ministeriums, um über die weiteren Schritte zur Nutzung im BMDS zu entscheiden", teilte ein Ministeriumssprecher auf Anfrage von c't mit.
Für einen "umfassenden Einsatz in der Bundesverwaltung" werde die Suite noch weiterentwickelt, "mit der Zielstellung, openDesk deutlich vor 2030 sukzessive zur Verfügung zu stellen", ergänzte der Sprecher. Für einen möglichen Wechsel von Microsoft-Produkten wie Office, Sharepoint und Exchange bedürfe es noch "spezifischer Weiterentwicklungen etwa im Bereich Fachverfahrensanbindung".
Zudem wolle man die Erfahrungen aus ähnlichen Projekten auf Länderebene beziehungsweise in anderen EU-Mitgliedstaaten in den Planungen berücksichtigen, erklärte der Sprecher. Grundsätzlich sei openDesk aber bereits heute verfügbar und werde in ersten Bereichen der öffentlichen Verwaltung erprobt beziehungsweise eingesetzt.
Neben dem vom ZenDiS entwickelten openDesk zieht das BMDS für seine hauseigene IT auch die geplante Delos-Cloud in Betracht. "Für den Fall, dass die Delos-Cloud verfügbar und freigegeben ist, wird deren Einsatz geprüft", erklärte der Sprecher.
Im vergangenen Jahr hatte die Bundesregierung in einer Sondersitzung des IT-Planungsrates noch erklärt (PDF), es sei "unklar, ob Open Desk zum benötigten Zeitpunkt bereitstehe" – bezogen auf das für ungefähr 2030 erwartete Ende von Microsofts Support für On-Premise-Produkte. Die neue Aussage, dass man das Ziel verfolge, openDesk "deutlich vor 2030" sukzessive bereitzustellen, klingt etwas optimistischer.
Christian Wölbert | | | |
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Die wichtigsten News und Hintergründe der vergangenen 14 Tage | | | |
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Bundesverkehrsministerium plant zentrales iKfz-Portal | | | |
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| Wenn es um Digitalisierung geht, wird häufig kritisiert, gemahnt, gefordert. Wir wollen auch zeigen, was gut läuft. In der heutigen Ausgabe von D.digital geht es um die digitale Kfz-Zulassung. Für diese plant die Bundesregierung den Aufbau eines zentralen Onlineportals: "Unser Ziel ist es, bis zum Ende der Legislaturperiode ein zentrales i-Kfz-Portal beim Kraftfahrtbundesamt zu etablieren", sagte Christian Hirte, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr (BMV), Ende Juni. Mit dieser Ankündigung rückt ein erster Schritt zur Umsetzung der sogenannten Dresdner Forderungen in Reichweite. Viele Kommunen versprechen sich Entlastung durch Ende-zu-Ende-Digitalisierung und Zentralisierung. Ein zentrales iKfz-Portal erscheint zudem aufgrund der Tatsache sinnvoll, dass bis heute nicht alle Zulassungsbehörden in Städten und Landkreisen ein solches Portal anbieten. | | | |
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| Gastbeitrag von Ann Cathrin Riedel | | | |
Zwischen Gesetz und Wirkung klafft eine digitale Lücke | | | |
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| Gastbeitrag | Über die Autorin | | | |
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| Ann Cathrin Riedel ist Publizistin und Expertin für Digitalpolitik, Verwaltungstransformation und Demokratie. Als Geschäftsführerin von NExT e.V. setzt sie Impulse für die Modernisierung der Verwaltung. (Foto: Paul Alexander Probst) | | | |
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Ein Gesetz ist noch keine Politik. Gute Politik zeigt sich erst, wenn sie bei Menschen und Unternehmen spürbar wird – wenn sie umgesetzt wird. Dafür braucht es eine Verwaltung, die dem parlamentarischen Willen Leben einhaucht. Doch was passiert, wenn genau das nicht mehr zuverlässig gelingt?
Immer häufiger erleben wir, dass politische Vorhaben nur stark verzögert oder gar nicht realisiert werden. Nicht, weil es am Willen fehlt, sondern weil die Verwaltung überfordert ist bzw. wird. Ein zentrales Problem: Politische Entscheidungen werden getroffen, ohne die technische und prozessuale Umsetzbarkeit ausreichend mitzudenken. | | | |
"Die Politik verspricht etwas und der Staat liefert nicht." | | | |
Ein aktuelles Beispiel ist die sogenannte „Mütterrente“. Über die politische Bewertung mag man streiten, aber hier geht es um etwas anderes: Die versprochene Leistung kann nicht wie geplant umgesetzt werden. Der Grund? Der Aufwand für die nötigen technischen Änderungen ist immens. Die Deutsche Rentenversicherung trägt daran keine Schuld – im Gegenteil: Sie hat in den letzten Jahren viel in Digitalisierung investiert. Das Problem liegt darin, dass die Gesetzgebung häufig ohne realistische Einschätzung der Systemarchitektur erfolgt. Es geht zu häufig nur um das „Ob“. Das „Wie“ wird politisch oft vernachlässigt.
Solche Fälle bleiben bei vielen Menschen hängen: Die Politik verspricht etwas und der Staat liefert nicht. Besonders fatal ist das bei Vorhaben, die unmittelbar im Alltag der Menschen wirken – sie entlasten sollen. Das Vertrauen in Staat und Demokratie leidet, wenn Zusagen nicht eingelöst werden.
Auch das Klimageld ist ein Beispiel. Während in Österreich die Auszahlung mehrfach problemlos funktioniert hat, hieß es in Deutschland: „Technisch nicht machbar“. Der frühere Bundesfinanzminister Christian Lindner erklärte, man könne nur 100.000 Überweisungen am Tag tätigen. Gleichzeitig laufen im Bankverkehr Echtzeitüberweisungen längst reibungslos. Dass es auch anders geht, zeigt ein Blick auf die 200-Euro-Einmalzahlung für Studierende: Hier wurde in wenigen Wochen ein funktionierendes Auszahlungsverfahren aufgebaut (nach einer müßigen politischen Diskussion) – allerdings nicht vom Bund, sondern von Sachsen-Anhalt. Diese Lösung wurde vom Bundesfinanzministerium jedoch nicht übernommen. | | | |
"Gesetze müssen als Prozesse gedacht und digital abbildbar sein." | | | |
Ein weiteres Beispiel: die Kindergrundsicherung. Auch hier scheiterte das Vorhaben nicht am politischen Willen, sondern an der Umsetzbarkeit. Die geplante Komplexität machte eine digitale oder auch nur effiziente Abbildung im Verwaltungsvollzug nahezu unmöglich. Die Ankündigung, 5.000 neue Stellen zur Umsetzung zu schaffen – während gleichzeitig über 500.000 Stellen im öffentlichen Dienst unbesetzt sind – machte das Dilemma deutlich. Mehr Geld und Personal reichen nicht, wenn die Prozesse nicht von Anfang an mitgedacht wurden.
Gesetze müssen als Prozesse gedacht und digital abbildbar sein. Es braucht ein digitaltaugliches Recht. Nur so wird Politik wirksam – und Vertrauen erhalten.
Dabei mangelt es nicht an Kompetenz in der Verwaltung. Viele Mitarbeitende wissen sehr genau, wie man Leistungen effizient und rechtssicher umsetzt, wie man Prozesse aufsetzt und IT-Lösungen mit Dienstleistern entwickelt. Doch sie werden zu selten gehört – und meist gar nicht eingebunden.
Wenn demokratisch legitimierte Vorhaben an der Umsetzung scheitern, gefährdet das nicht nur ihre Wirkung. Es gefährdet das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit unseres Staates. Laut einer Studie der Körber-Stiftung haben nur noch 46 Prozent der Menschen großes oder sehr großes Vertrauen in die Demokratie. Laut DBB halten 70 Prozent der Bürgerinnen und Bürger den Staat für überfordert. Der Vertrauensverlust ist real – und er hat strukturelle Ursachen, die auch in der Handlungsfähigkeit des Staates zu suchen sind.
Wer Politik gestalten will, muss Verwaltung mitdenken. Wer Vertrauen erhalten will, muss Umsetzbarkeit sicherstellen. Gute Politik beginnt nicht erst mit der Ankündigung – und endet nicht mit dem Gesetz. Sie zeigt sich erst dann, wenn sie im Alltag der Menschen ankommt. Damit das gelingt, braucht es mehr Realitätssinn, mehr Zusammenarbeit mit der Verwaltung – und den Willen, politische Vorhaben von Anfang an als umsetzbare Prozesse zu denken. | | | |
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